银川市探索建立支持干部干事创业容错纠错机制研究报告

发布日期:2018-01-29 17:52

  一、研究建立容错纠错机制的背景和意义 

  近年来,随着银川市各项改革的深入推进,改革的风险性、困难性、复杂性加剧,一批先行先试的创新者、探索者可能会出现犯错,甚至付出一些物质乃至政治前途等代价,于是出现少数党员干部特别是领导干部产生畏难情绪,遇到矛盾不解决,碰到问题绕着走,工作畏首畏尾,放不开手脚,不能为、不想为、不敢为等为官不为现象较为突出,严重阻碍全市改革的进一步深化。 

  党的十八大以来,习近平总书记多次指出基层改革要“允许试错、宽容失败”,强调要正确区分在改革探索中出现的失误和错误的性质,支持和保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部。党的十九大报告再次重申,“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重,完善干部考核评价机制,建立激励机制和容错纠错机制,旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”在全面深化改革和全面从严治党的背景下,如何科学构建容错纠错机制,最大程度地激发干部创新创业、敢闯敢干的激情,释放干事创业的活力,成为当前各级党委政府急需解决的重要任务。 

  今年以来,银川市纪委着眼于整治“为官不为”,破解“敢于为担当者担当、为负责者负责”的难题,成立课题组,通过对目前容错纠错实践探索情况开展调查研究,找准制度实施中的难点和分歧,提出构建和完善的原则、思路和对策,制定银川市支持干部干事创业容错机制的实施办法,为市委在构建和完善容错纠错机制过程中的制度设计和政策支持等方面提供决策参考,为“能为、想为却不敢为”的领导干部做政策性宣示和制度性兜底,支持和保护作风正派、敢做敢为、锐意进取的干部,进一步激发全市党员干部干事创业激情,最大限度调动干部的积极性、主动性、创造性,大力营造勇于改革、敢于创新、鼓励干事、宽容失误的良好氛围,免除创新者后顾之忧,增强改革发展动力和创业创新活力,为引领、推动和保障全面深化改革,加快银川“绿色、高端、和谐、宜居”城市建设发挥其保驾护航的制度价值。 

  二、各地探索容错纠错机制的实践和遭遇的困境 

  近年来,根据中央在制度层面保护敢于担当干部的精神要求,各省市县相继出台了与容错纠错相关的文件,探索容错纠错机制,努力营造鼓励创新、宽容失败的干事创业环境。这些容错纠错的文件,大都围绕容错免责情形、容错免责认定程序和运用、避免容错权被滥用等方面来进行规定。各地对容错纠错机制的实践探索,无疑对努力营造鼓励创新、宽容失败的干事创业环境具有一定的意义,大多数党员干部对容错纠错制度的出台表示欢迎,认识到这是“一个好事情”。但同时认为,该制度的实际操作并不容易,就目前而言,其鼓励干部干事创业的“导向性”意义大于其实际效用。对于多地来说,“零申请数”是该制度最大的操作性困局。仔细梳理分析这些文件规定,容错纠错机制可能会遭遇以下困境:  

  一是容错免责的边界和尺度难以把握。从各地关于容错免责的规定来看,大多规定比较宽泛,具有较大的弹性解释空间,存在极大的认定自由裁量空间,再加上改革创新还往往需要突破一些过时的法律法规政策的规定,导致容错免责的边界和尺度难以把握。二是容错免责与决策追责制存在冲突。在问责主体与容错认定主体不一致的情况下,是由问责主体来认定,还是由容错认定主体来认定?是根据问责条款来认定还是应当根据容错条款来认定?问责主体的观点与容错认定主体的观点不一致怎么办?地方性的容错免责规定如何与《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等问责规定相适应,是否能够保证其效力等等。三是有限效用和潜在风险。容错纠错机制实质上只能着眼于解决因“不敢为”而导致的干部不作为或“为官不为”。对于更多的“不想为”“不愿为”“不会为”干部很大程度上是无法通过容错纠错机制予以解决的。另外,容错纠错机制还可能产生一些潜在风险:如认定容错免责的边界过宽,尺度过松,可能“纵容犯错”,可能为我国官员机会主义创设了新的制度空间;重视容错免责,忽视纠错等配套建设有可能导致错误的后果越来越大;容错免责认定主体具有很大的“认定自由裁量权”,在容错免责条件、情形不完善的情况下,有可能出现权力寻租,产生庇护式腐败。 

  三、银川市建立容错纠错机制的实践探索 

  (一)主要实践 

  近年来,银川市纪委在建立容错纠错机制方面进行了大量探索,做了大量政策研究和法规制定工作。2009年以来先后制定出台《党和国家机关及其工作人员不当行为问责办法》等15个问责制度,构建了具有银川特色的问责制度体系;研究制定了《银川市关于“精准执纪”践行“四种形态”的实施意见》等,为银川市纪委履行监督执纪职责奠定了制度基础。2016年底,银川市纪委以审理法规室、宣教政研室为核心力量启动了干部容错纠错机制的研究探索工作,先后起草了《银川市改革创新容错免责机制实施办法(试行)》、《银川市支持干部干事创业建立容错机制实施办法(试行)》征求意见稿,201710月,市委正式出台了《银川市支持干部干事创业建立容错机制实施办法(试行)》。 

  一是坚持抓早抓小容错纠错。持续推进“小事”问责,相继制定实施《银川市党和国家机关工作人员不当行为问责办法》等15个问责制度,构建起具有银川特色的问责制度体系,坚持抓早抓小抓预防,“小病”快治、小错即纠,先后问责182个单位1899人,防止党员干部小错变大错,违规变违纪。二是加大约谈函询力度容错纠错。出台《银川市纪委监察局约谈办法》《纪律审查谈话函询办法》等制度,建立市委主要领导与部门“一把手”、部门“一把手”与班子成员、班子成员与一般干部逐级约谈和在干部履新期、调整期针对性约谈的分级分期约谈有效机制,对来信来访、明察暗访、检查考核和案件查办中发现的苗头性和倾向性问题,以书面告诫、工作约谈、函询、通报、专题民主生活会等方式提醒有关人员和单位及时纠正和整改。先后约谈1800余人次、诫勉谈话450余人次、函询210余件次,“咬耳扯袖、红脸出汗”成为常态。三是强化廉政教育容错纠错。搭建了“一课、一网、一刊、一信”四个平台,推进廉政教育。编印发放《警示教育案例汇编》等教材,用身边的事教育身边的人。成立银川市反腐倡廉宣讲团,构建“1+7”常态化宣讲机制,通过38场次的精准化宣讲,2万余名党员干部参与其中接受教育,基本实现对全市重点领域和关键岗位廉政警示教育的全覆盖。先后组织4万余名党员干部及家属参观自治区廉政警示教育中心,不断筑牢党员干部拒腐防变的思想防线。注重典型引领,在全市树立18名勤廉典型,弘扬正气,传递正能量。深入推进廉洁家风建设。出台《关于开展廉洁家风建设的实施意见》,以举办好家风巡展、家风主题讲座、“传承发扬好家风,争做最美银川人”系列活动和寻找“银川最美家庭”等活动为抓手,深入推进廉洁家风建设,筑牢拒腐防变的家庭防线。四是在监督执纪中容错纠错。在纪律审查中注重全面收集证据,充分掌握客观情况,将违纪行为发生的主客观原因和违纪人的一贯表现、认错态度作为酌定情节纳入定性量纪。在失职渎职违纪问题的处理中,将工作任务过重、工作精力不够与工作作风飘浮、敷衍塞责予以区别处理;将业务水平不高或者工作经验不足导致不良后果与玩忽职守、滥用职权造成的不良后果予以区别对待。在严查“四风”突出问题中,认真开展了治理“门难进、脸难看、事难办”“两不一慢”“三政两不为”、八项规定精神“回头看”“纠‘四风’‘三办四快’直通车”、严查涉农扶贫领域腐败等专项行动等,着力整治不作为、慢作为、乱作为等作风顽疾。五是借力“电视问政”容错纠错。会同宣传、新闻传媒集团打造“银川问政”品牌,形成“群众发现问题、提出问题;媒体紧盯问题、曝光问题;纪检部门抓住问题、督办问题”的“三位一体”监督模式。共举办“银川问政”23期,解决群众关注的热点难点问题2817件,问责干部198人,切实发挥了媒体监督、群众监督作用。 

  (二)银川各地干部对容错纠错机制的主要关注内容 

  今年6月,课题组共向银川市6个县(市)区、18个市直部门发放《银川市构建容错纠错机制调查问卷》2000份,收回1923份。其中科级以下干部1178人,科级干部694人,处级干部51人。从调查问卷了解到,领导干部关注的内容主要集中在土地规划审批、历史遗留问题等方面,具体见下表: 

  1、在改革创新过程中,容易出现失误或错误的领域 

  2、在改革创新过程中,容易出现失误或错误的具体工作 

  3、在改革创新过程中,容易导致工作出现失误或错误的因素 

  四、银川市探索建立容错纠错机制的总体构想  

  探索建立容错纠错机制,要认真贯彻落实好中央、自治区党委的相关要求,紧密结合银川实际,准确把握指导思想和基本原则,合理设置适用情形,严格规范认定程序,注重结果运用,确保“容”得正确,“免”得合理,最大限度激发党员、干部干事创业的激情和热情,给改革创新者撑腰鼓劲。在充分吸收借鉴区内外相关容错纠错办法经验基础上,对我市建立容错纠错机制提出以下总体构想: 

  (一)指导思想和基本原则。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大精神,特别是习近平总书记视察宁夏重要讲话精神,探索建立实事求是、科学合理、灵活管用的容错机制,旗帜鲜明地支持改革者、鼓励创新者、保护干事者、宽容失误者,为负责者负责,为担当者担当,正确处理严格监督问责与激励履职担当的矛盾,着力解决部分党员干部不敢担当、不愿作为等问题,大力营造风清气正的政治生态和干事创业的良好环境,为建设“绿色高端和谐宜居”美丽银川提供坚强有力的保障。建立容错纠错机制应遵循“依纪依法,坚守底线;实事求是,区别对待;鼓励探索,宽容失误;抓早抓小,及时纠错”等基本原则。 

  (二)适用情形。容错纠错机制的“错”是党内法规、法律法规和政策所允许的范围内的失误和错误,应包括以下几个方面:一是在落实中央、自治区党委、政府及银川市委、市政府决策部署中,因自然灾害等不可抗力因素,工作未能完成既定目标和任务或造成一定损失的;二是在改革创新实践中,敢于担当、积极创新、大胆探索、尽职尽责、推动落实,因缺乏经验先行先试出现一般性工作偏差、失误的;三是在争取项目、资金、招商引资、实施重点项目、民生工程中,因国家政策调整或上级党委、政府决策部署变动,工作未达到预期效果或造成负面影响或损失的;四是在服务企业、服务群众中,因着眼于提高效率进行容缺受理、容缺审查,出现偏差或失误的;五是在处置紧急突发事件或完成急难险重工作任务中,主动揽责涉险、积极担当作为,但出现失误、偏差或被个别人非议的;六是在化解矛盾焦点、解决历史遗留问题中,因勇于破除障碍、触及固有利益,造成一定损失或引发一般性信访问题的;七是党章党规、法律法规和上级尚无明确禁止和限制,未利用职权为自己、他人或单位谋取私利,按程序经集体研究、民主决策,但在具体实施中出现偏差或过失的;八是在工作中出现偏差、失误后,能主动纠错,积极主动挽回损失和影响的;九是其他符合容错免责情形的。 

  (三)认定程序。一是申请。相关单位和个人受到问责实施机关追责时,如认为符合容错免责条件的,应在启动追责程序后10个工作日内,按照干部管理权限向纪检监察机关或组织部门提出书面容错免责申请。二是核实认定。受理申请事项的纪检监察机关或组织部门依申请事项开展调查,在10个工作日内出具书面调查报告,提出予以从轻、减轻、免责或不予免责的认定意见;情况复杂,一时难以定论的,可以适当延长调查核实时间,但不得超过20个工作日。对于重大、复杂事项,必要时可以邀请有关部门或组织专家讨论评估,有关部门应当积极配合协调。三是反馈处理。受理申请的纪检监察机关或组织部门在5个工作日内,向问责实施机关和申请单位或个人下发书面认定书。问责实施机关根据认定书,作出问责或从轻、减轻、免责的处理。四是建档。容错免责认定工作结束后,问责实施机关应将有关资料装订成册,归档管理。 

  (四)结果运用。经认定给予容错免责的单位和个人,可在以下方面不受影响:一是党风廉政建设责任制考核;二是干部提拔任用党风廉政审查;三是评优评先、职称评定及年度考核。  

  五、建立健全容错的保障机制  

  探索建立容错机制,必须同步推进包括教育引导、激励保障、澄清保护、纠错改正、问责处理等机制在内的一整套制度体系建设。 

  (一)教育引导机制。通过强化教育培训和舆论宣传,教育引导广大党员干部牢固树立中国特色社会主义“四个自信”,严守党的政治纪律和政治规矩,学会在约束中工作,习惯在监督下干事,把压力变成动力,做到既干净又干事,既廉又勤,不断提升改革创新、推动发展的能力。 

  (二)激励保障机制。一是健全绩效考核机制,完善领导干部综合考核评价实施办法,加大对改革创新实绩的考核权重,形成鼓励改革、支持创新的正确导向。二是坚持凭实绩选人用人的导向,形成能者上、庸者下、劣者汰的机制。三是落实好工资增长机制,切实保障公务人员合理的收入待遇和应有的尊严。 

  (三)澄清保护机制。一是及时消除信访负面影响。及时调查核实涉及改革创新、干事创业的信访举报,对查无实据或有轻微违规行为但不够追究纪律责任的信访问题,要在一定范围内澄清,消除负面影响。二是严肃查处诬告陷害行为,视情节给予问责和处理,及时通报曝光典型案件。三是实行执纪审理助辩制度。审理因公而发生的违纪案件,要充分听取各方面的意见和建议,涉嫌违纪的党员、干部所在单位及其工作人员可为其所犯失误和错误的性质、情节、影响进行作证和辩护。  

  (四)纠错改正机制。一是认真评估党员、干部在改革创新、干事创业过程中所犯的错误,厘清责任,研判后果;二是采取党风廉政建设责任建议书、约谈、诫勉谈话、责令纠错等方式及时纠错,把可能造成的损失降到最低。

  (五)问责处理机制。一是严肃追责问责,对推进改革创新敷衍塞责、拖延扯皮的,对重视不够、贯彻不力的,要严肃问责。二是加强组织调整,对不担当、不作为的干部进行组织调整,视情况予以调离岗位、改任非领导职务、免职、降职。三是公开通报曝光。加大为官不为典型问题点名道姓通报曝光力度,教育警示广大干部更好地改革创新、担当有为。 

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